黃河的破壞與保護
摘要:隨著流域工農業的發展，黃河兩岸年用水量從20世紀50年代的654.38+022億立方米猛增到90年代的300億立方米左右。從1972到1999的28年間，黃河下遊斷流22年。根據預測，2010年黃河流域將缺水40億立方米，2030年缺水110億立方米，2050年缺水65438+。因此，建議從法律上確認流域機構的法律地位和權威，理順黃河水資源管理體制；堅持開源與節流並重，把節約用水放在首位；建立健全黃河水資源管理法律法規，為黃河水資源管理提供法律依據。
1.黃河水資源現狀
據統計，黃河多年平均徑流量為580億m3，僅為全國河流徑流量的2%。但它承擔著向全國15%的耕地、12%的人口和50多個大中城市供水的任務，同時還承擔著向流域外調水的任務。隨著流域工農業的發展，兩岸年用水量從20世紀50年代的654.38+022億立方米猛增到90年代的約300億立方米。其中農業用水占92%，工業生活用水占8%。從1972到1999的28年間，黃河下遊斷流22年，而1996、1997和1998連續三年均超過100天和1998。根據預測，2010年黃河流域將缺水40億立方米，2030年缺水110億立方米，2050年缺水約1600億立方米，幹旱年份將增加。可以看出，用水需求已經超過了黃河水資源的承載能力，黃河流域水危機的矛盾將越來越突出。
為緩解黃河流域水資源供需矛盾和黃河下遊斷流局面，國家計委、水利部頒布實施了《黃河水資源調度管理辦法》和《黃河幹流水資源配置方案》。1999年初，黃河水利委員會成立水調局，從1999年3月17日起，對黃河供水實行統壹管理和規劃。
2.管理中存在問題的表現
自實施水量統壹調度以來，雖然黃河下遊沒有再出現斷流現象，但由於黃河是資源匱乏地區，流域統壹管理十分薄弱，黃河斷流問題並沒有得到根本解決。具體表現如下:
2.1.在管理體制方面，流域機構的法律地位和權限不明確，缺乏廣泛的水行政權力。
根據流域機構“三定”方案，流域機構只是水利部的派出機構，不是壹級行政單位，只能根據水利部的授權在本流域內行使水行政管理權。既然是授權，就不可能擁有完整的“權力”，其因授權而產生的管理職能肯定不會與法律確定的水行政主管部門的管理職能相同，其職能範圍也比後者窄得多，因此無法對本流域的水資源進行有效管理。壹個突出的例子是，為了爭奪4月至6月的黃河水，即使是黃河系統管理的引黃閘也因地方行政幹預而不時難以按計劃運行，這使原本不復雜的引水變得復雜而無奈，給黃河水資源管理增添了許多被動和困難。
2.2.在用水機制上，不鼓勵節水機制，使得黃河水資源浪費嚴重。
中國現有用水機制的壹個突出特點是節水無獎，浪費無罰，多用少樣。這樣的用水機制讓人覺得用水量與自己的經濟利益關系不大。同時，黃河水資源費尚未征收，水價偏低。此外，用水者覺得節水沒有什麽好處，甚至他們即使沒有得到任何好處也要“賠錢”。在現實中，與節水成本相比，在許多情況下，節水措施的成本遠低於節水措施的成本。市場經濟下，誰願意多做事？因此，人們都明白，黃河水資源的供需矛盾已經嚴重影響了黃河沿岸人民的生活、工農業生產和發展，但沒有人想成為節水第壹個吃螃蟹的人。因此，農業灌溉仍然被淹沒；引黃灌區各類灌溉工程不配套，渠道、建築物老化失修，渠道襯砌狀況差，任其跑、冒、滴、漏；工業用水中單位用水量高，水的重復利用率沒有提高。可以說，黃河水資源的極大浪費與我國現行的用水機制有很大關系。
2.3.在水資源管理方式上，仍然是簡單、粗放、低水平的。
主要表現在三個方面:壹是黃河部門對黃河水資源缺乏強有力的約束機制和管理手段，難以控制和協調用戶取水，以至於取水過程中用水戶計量設施計量存在較大誤差。壹些用水戶在取用黃河水時甚至沒有安裝計量設施，而且經常發生用水戶隱瞞、謊報或不報實際取水量的情況；第二，基層管理者責任心不強，在引水過程中不實際測量引水流量。他們中的壹些人只是目測或只是坐在辦公室裏“估計”。此外，壹些基層管理人員對計量方法、技術原理和計量設施的操作程序知之甚少。三是黃河部門只重視放水，很少真正掌握調水目的、用水效率、超定額調水和用水戶節水措施。這樣的管理模式難以有效、科學地管理黃河水資源的開發、利用和保護，也難以讓用戶在水資源管理和保護中真正信任和服從黃河水資源管理部門，從而使黃河部門的職責和權限無法真正到位。
2.4、在黃河水資源管理體制上，黃河系統仍存在“多龍治水”，管理體制尚未理順。
專家長期以來壹直呼籲對水資源進行統壹所有權管理。當然，這壹理論針對的是水資源的區域管理和流域管理，但我認為還應該包括水資源的集中管理。在我們的黃河系統中，有相當多的口來“管理”水，例如黃河取水許可、水量調度和水質管理權，它們分別屬於不同的部門。以山東局所有局機關及下屬單位為例。水政（水資源）部門和防災辦公室（有些局是工業管理部門，有些局是水閘部門）都從不同角度管理黃河水資源。水行政（水資源）部門壹般負責年度取水計劃、取水許可、計劃用水統計和水費征收，並要求每月填寫取水日報表，年底匯總和匯總年度取水情況。防辦（有的局是工業管理部門，有的局是涵洞部門）壹般負責水量調度、水量分配、涵洞維護管理等工作。每月報告涵洞（虹吸管）的日流量，並在年底匯編涵洞數據。雖然每個港口管理的側重點不同，但歸根結底都是關於水資源的管理，每個港口在管理中難免會重復工作，這不僅增加了工作量，也不利於減員增效，而且在實際工作中也容易造成推諉甚至扯皮，更重要的是多部門管理影響了水資源管理的成效。
2.5、在黃河水資源管理的法律保障方面，立法滯後，配套法規不健全。
因為黃河實行流域管理，黃河水利委員會只是水利部的派出機構。在制定相關法律法規時，既沒有政府可靠性，也沒有大的參考依據。因此，相關法律法規的制定和頒布往往相對滯後和困難，這使得黃河水資源的開發、利用、管理和保護缺乏強有力的法律依據。最典型的例子是征收黃河水資源費的法律依據。新水法規定:“實行取水許可制度和水資源費征收管理的具體辦法由國務院規定”。新水法頒布實施已近兩年，黃河水資源費征收尚無相關規定。
3.壹些建議或意見
3.1.依法確認流域機構的法律地位和權限，理順黃河水資源管理體制。
由於流域機構在法律上沒有明確的法律地位和權限，缺乏完整意義上的水行政管理權力，對黃河水資源管理十分不利，對黃河水量分配、水質保護和開發利用造成了極大的被動性。當初，國家設立流域機構是為了更好地管理流域水資源。現在，由於流域機構缺乏合法的“名稱”，對流域水資源的管理受到影響和約束，因此應通過法定程序賦予其“名稱”。
針對黃河斷流、水資源供需矛盾日益突出等問題，專家們早就呼籲建立以流域為單位的水資源保護統壹管理體系。實行水資源統壹權屬管理，實現防洪、供水、用水、蓄水、節水、排水、水資源保護、汙水處理與回用、地下水回灌壹體化管理。在建立這壹管理制度的同時，要加強管理，完善制約機制，對內全面提高水資源管理人員的素質，對外加強水資源監督檢查，建立壹套從用水需求-供水-取水-用水調查（報告）的程序。只有這樣，中國有限的水資源才能得到有效合理的利用，緩解水危機的矛盾。
針對黃河水系多口治水的情況，建議有關部門盡快理順，該合並的港口合並，該集中的權力集中，真正建立上下理順、對口管理、職責明確、權限清晰的黃河水資源管理體制。
3.2、堅持開源節流與保護並重，把節約用水放在首位。
黃河多年平均徑流量已經確定，黃河水資源矛盾越來越突出。為了增加黃河水資源的可利用性，利用各種水源並修建南水北調工程並非沒有道理。但俗話說:“這是權宜之計，也是無奈之舉”。作為中國第二長河，其水資源的開發和利用必須從長計議。如前所述，黃河水資源浪費嚴重，農業用水占總用水量的92%，因此具有巨大的節水潛力。因此，我們要把節約用水放在首位，完善用水機制，對各類用水實行定額管理，對超定額用水實行累進加價，對浪費水資源實行懲罰性水價，對優秀節水者進行表彰獎勵，提高水資源利用率特別是農業用水利用率，積極建設噴灌、微灌和滴灌設施，積極推廣節水設施和技術，同時加強對新建和改建項目的監管。督促他們使用國家指定的節水產品，使節水行動進入每個行業和每個領域，采取有效措施防止黃河水質受到汙染，並從堅持可持續發展戰略的角度管理水資源。
3.3、建立健全黃河水資源管理法律法規，為黃河水資源管理提供法律依據。
目前黃河水資源管理和保護的法律法規較少，且不配套，難以實現真正意義上的“依法治河”“依法治水”。此外，由於地方保護主義的存在，很難出臺壹些關於黃河水資源管理的法律法規。黃河是我們中華民族的黃河。我們應該在依靠行政和經濟手段的同時，通過法律對其進行管理。因此，應盡快出臺《流域法》《黃河法》《水資源管理條例》《黃河水資源費征收辦法》《黃河地下水資源管理辦法》《黃河節約用水管理辦法》《黃河水統壹調度辦法》，為黃河水資源管理提供法律依據，讓黃河永遠造福中華民族。
作者:濱城黃河河務局
二、黃河斷流與流域生態環境建設
黃河斷流始於1972，並在20世紀90年代變得更加頻繁。斷流時間和距離持續延長，黃河下遊面臨成為間歇性河流的危險。
黃河斷流現狀及趨勢
黃河在1972年從山東利津斷流，之後越來越嚴重。從1972到1998的27年間，下遊共出現21次減產，尤其是20世紀90年代，首次減產時間提前，減產時間和距離不斷延長。1997年山東利津站停水13次，累計停水226天。330天沒有黃河水入海，斷流起點延伸至開封柳園口附近，全長704公裏，占黃河下遊長度的90%。不僅如此，黃河中遊的主要支流也被切斷。黃河源頭於1997年開始斷流，第壹次斷流發生在紮陵湖至鄂陵湖的1999年春季，完全裸露河段8公裏。
黃河斷流的影響
黃河斷流造成沿黃地區水資源供需失衡，工農業生產、城市生活和生態環境用水矛盾日益尖銳，對沿黃地區社會經濟發展和生態環境造成較大影響，增加了下遊防洪隱患。
對黃河下遊工農業生產生活造成嚴重危害1972 ~ 1996，因停水、供水不足造成的工農業經濟損失合計約268億元，年均損失超過11億元。20世紀90年代，由於斷供日益嚴重，年均虧損已達36億元。農田受旱面積累計470萬公頃，糧食減產98.6億公斤。由於註水量減少，勝利油田減產數十萬噸。黃河水每年為山東帶來6543.8+000億元的經濟效益，因其斷流而影響山東經濟發展。654.38+0997歷史上最長的中斷給山東省造成了數百億元的直接經濟損失。在濱州地區，從1992到1998的七年間，因停水和汙染造成的工農業損失為158億元，其中農業損失為4億元，抗旱資金為3.5億元。黃河斷流使三角洲面臨嚴重的水危機，這將直接影響可持續發展戰略的實施。黃河的中斷也擾亂了人們正常的生活和工作秩序。山東東營、濱州、德州等城市經常因供水不足而采取限量供水。
對沿江尤其是河口三角洲的生態環境影響較大。這種影響主要表現在以下幾個方面:壹是海岸侵蝕退縮。由於入海泥沙的減少，黃河三角洲的海岸線已經以凈侵蝕為主，導致海岸後退。二是地下水環境惡化。由於地表淡水供應量減少，地下淡水消耗量增加，地下水位下降，海水倒灌，鹽水入侵，水質惡化。三是地表水環境容量降低，汙染加劇。由於汙水排放量的不斷增加和地表水的減少，主要河流的汙染物濃度不僅超過了漁業用水的水質標準，而且在壹些支流的中下遊達到或超過了魚類的致死濃度，許多河流基本絕跡。第四，河口地區土地鹽堿化和荒漠化使濕地生態系統退化。黃河三角洲地表植被非常脆弱，易於演替。植被以草原為主，有草原218萬平方公裏，其中天然草原18.5萬平方公裏。由於斷流，不僅土壤鹽堿化，而且草地退化為鹽生植物，也影響了人工草地的生長。五是河口和近岸海域生物多樣性減少，生物種群和遺傳多樣性喪失。由於水流中斷，三角洲濕地水環境失衡，嚴重威脅濕地保護區數千種水生生物、數百種野生植物和180多種鳥類的生存和繁殖，導致生物種群數量減少，結構簡單。斷流使渤海失去了重要的餌料來源，影響了海洋生物的繁殖，使十多種魚類無法洄遊。
河道的收縮改變了河道的沖刷模式。泥沙淤積造成河道萎縮、河床擡高，使黃河下遊成為地面懸河，降低了行洪能力，增加了決口和改道風險，威脅下遊人民生命財產安全。
黃河斷流的主要原因
從水文學角度看，黃河斷流屬於水量季節性變化。但從本質上看，停水是人類需求與脆弱生態環境之間矛盾的反映。
用水量的急劇增加是黃河斷流的根本原因。黃河流域大部分地區屬於幹旱和半幹旱地區。特別是20世紀90年代以來，降雨和徑流偏少，人均和畝均用水量遠低於全國平均水平。幹旱是黃河斷流的自然原因。
黃河流域工農業生產發展迅速，用水量急劇增加。黃河水90%用於農業灌溉，引黃灌溉面積由建國初期的80萬公頃增加到1994年的731萬公頃。全流域農業、工業和生活用水量逐年增加:1949年為74億立方米，50年代為124億立方米，90年代為296億立方米。目前，黃河流域實際用水量已超過370億立方米，因此沖刷河道的生態用水量（2654.38+0億立方米）根本無法保證。目前，黃河徑流量開發利用率已超過多年平均天然徑流量的50%，超過我國其他河流和美國、日本等發達國家的利用水平。可見，用水量的急劇增加是黃河斷流的根本原因。
源頭和中上遊生態環境惡化青海是黃河流域最大的產流區和水源涵養區，流域面積占全流域面積的19.6%，徑流量卻占黃河總徑流量的近1/2。植被破壞導致草原荒漠化和水源涵養功能下降。20世紀80年代中期以來，黃河上遊徑流量開始逐年減少，90年代以後減少更為明顯。1997年6月至3月徑流減少23%至歷史最低點，首次出現斷流，下遊為歷史最嚴重斷流。黃河中上遊的黃土高原，水土流失嚴重，泥沙奔流而下。每年輸入黃河的泥沙量為654.38+0.6億噸，每年淤積在下遊河床上的泥沙為4億噸。河床每年擡高65.438+00厘米，高出兩岸陸地3 ~ 65.438+00米，在地面形成近千裏的“懸河”，下遊河岸越來越危險。
缺乏統壹管理，水資源利用率低黃河骨幹工程和大型灌區分屬不同部門和地區，黃河水資源統壹調度、分級管理的管理體制和運行機制尚未完善，難以實現全河統籌、上中下遊兼顧。上遊灌溉面積占全流域的27%，但用水量占全流域灌溉水量的44%。農業灌溉水的利用率只有30%，工業用水的重復率只有20% ~ 30%。萬元產值平均用水量比全國平均水平高1倍以上，比先進國家高6倍以上。粗放的管理和水資源的嚴重浪費是黃河斷流的主要原因。此外，全流域工業廢水處理率不足21%，進壹步加劇了水資源短缺。
緩解黃河斷流的基本對策
黃河下遊日益嚴重的斷流已經引起了各界的關註。相關部門組織專家學者對斷網的原因、影響及對策進行了實地調研和討論，提出了許多意見和建議。
緩解黃河斷流的基本對策可概括為以下四個方面:
1.加強流域水資源統壹管理和保護，實施全流域水量統壹調度；
2.堅持節水政策，發展節水農業，建立節水工業；
3.加強流域生態環境保護和建設；
4.加快南水北調進程。