第二部分促進節約集約用地:有效盤活閑置土地
壹，土地閑置的原因及危害
大量閑置土地的出現，始於上世紀90年代海南、廣東的房地產熱。之後由於種種原因，閑置土地越積越多。據統計，2004年底，全國閑置土地28105宗，面積1.07萬畝= 666.67平方米= 0.0667公頃。
。土地大量閑置的原因如下:
(1)土地使用者囤積土地導致的土地閑置。近年來，由於土地供需矛盾日益突出等原因，土地價格不斷上漲，壹些土地使用者在獲得土地後囤積土地出售。尤其是近年來，房地產市場的快速發展，在壹定程度上加劇了開發商囤積土地的熱情。開發商在獲得土地後，通過土地抵押獲得銀行貸款，再利用貸款獲得土地，形成了特殊的資金鏈。開發商囤積土地後，壹方面根據市場需求進行開發，另壹方面通過投放市場影響市場價格，壹定程度上造成了大量土地閑置。中國建設銀行研究部發布的《下半年經濟金融形勢分析與預測》報告顯示，2001年初至2007年5月，房地產開發商共購入土地面積2654 38+6 200萬平方米，但實際開發僅1296萬平方米，有相當數量的土地被囤積倒賣。
(2)政府原因導致土地閑置。壹方面，過去政府供應的土地大部分是生土地。由於基礎設施建設或拆遷不到位，簽訂土地出讓合同時承諾的開發條件可能無法按時完成或無條件完成，導致土地無法按時開發。另壹方面，政府相關部門在土地供應、規劃、施工許可等方面不銜接，導致部分土地沒有按照約定的建設時間進行開發建設，造成土地閑置。
(3)歷史原因造成的土地閑置。自20世紀90年代以來，壹些沿海城市出現了房地產熱潮，大量土地被用於房地產開發。後來由於國家調控等原因，出現了大量爛尾樓，土地閑置。
此外，由於宏觀調控政策的調整，部分土地無法按原用途開發，也造成土地壹定程度的閑置。
大量閑置土地的出現不利於耕地保護目標的實現，也不利於宏觀調控措施的實施。中國耕地面積的大量減少也在壹定程度上威脅著糧食安全。所以黨中央國務院提出要守住6543.8+0.8億畝耕地紅線。要實現經濟社會又好又快發展，土地要提供保障，但建設用地面積的增加在壹定程度上與耕地面積的減少成正比。如何有效控制建設用地面積的增加，已成為保護耕地的重要環節。大量閑置土地的出現增加了新增建設用地的數量，對耕地保護目標的實現提出了嚴峻挑戰。另壹方面，黨中央、國務院要求土地政策參與宏觀調控，土地供應政策是土地政策參與宏觀調控的重要方面。大量土地被土地使用者囤積，不利於節約集約用地，也不利於宏觀調控措施的落實。
第二，加大閑置土地處置力度。
黨中央、國務院高度重視閑置土地的處置。65438-0994年，我國頒布了《城市房地產管理法》，規定了房地產開發閑置土地的認定和處置。65438-0999國土資源部發布《閑置土地處置辦法》(國土資源部令第5號)，對閑置土地進行了明確界定，規定了閑置土地的處置方式。近年來，國家陸續出臺相關文件，要求加大閑置土地處置力度，盤活閑置土地，促進土地節約集約利用。有效處置閑置土地，壹要準確界定閑置土地；二是分清病因，靈活選擇治療方法；三是加大處置力度。
(壹)準確界定閑置土地
《城市房地產管理法》第二十五條規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的開工日期進行開發建設。超過合同約定的開工日期1年未動工開發的，可征收相當於土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發的，可以無償收回土地使用權，但因不可抗力或者政府及政府有關部門的行為造成延期或者為開發所必需的前期工作除外。《閑置土地處置辦法》第二條規定，本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權後，未經原批準用地的人民政府同意，在規定期限內未動工開發建設的建設用地。這裏的“規定期限”是指國有土地有償使用合同約定的動工開發建設日期，或者建設用地批準書規定的動工開發建設日期。
根據《城市房地產管理法》和《閑置土地處置辦法》，閑置土地的構成必須符合三個條件:壹是依法取得土地使用權後，未按規定的開發建設日期進行開發建設的；二是未經原批準用地的人民政府同意的閑置土地；第三，土地之所以閑置，不是因為不可抗力、政府及政府有關部門的行為，也不是因為啟動開發所必需的前期工作。因此，以下四種情形應當認定為閑置土地:壹是超過國有土地有償使用合同約定的動工開發建設日期，或者超過建設用地批準書規定的動工開發建設日期；二是《國有土地有償使用合同》或《建設用地批準書》未載明動工開發建設日期，自《國有土地有償使用合同》生效或土地行政主管部門出具建設用地批準書之日起1年未動工建設的；三是已動工開發建設，但開發建設總面積不足開發建設總面積的1/3，或已投入金額占總投資的25%以下，未經批準已暫停開發建設1年的；四是法律、行政法規規定的其他情形。
根據《國土資源部關於閑置土地處置有關問題的批復》(國土資發[2006 54 38+0]30號)，其中“應動工開發建設總面積”是指土地使用者根據土地使用權出讓合同的約定和規劃設計條件，在規定時間內完成開發建設的土地面積。“開發建設總面積”是指“應動工開發建設總面積”中土地使用者已實際投入開發建設的土地面積，“投資額”是指土地使用者直接投入土地開發的資金總額，不包括取得土地使用權的費用，“投資額”是指土地使用者投入開發建設的資金總額。
(二)靈活選擇閑置土地處置方式
《閑置土地處置辦法》的立法精神是盤活閑置土地，促進其高效合理利用。因此，不符合法定收回條件的，可以通過以下方式處置:壹是延長開發建設時間，但最長不得超過1年。對已付清地價款及相關費用，符合土地利用總體規劃和城市總體規劃要求，近期擬開工建設的，可同時收取閑置費，開發建設時間自批準延期之日起順延。二是安排臨時使用。待原項目開發建設條件具備後，再重新審批開發。如果土地增值了，政府就收增值地價。三是政府置換其他等價閑置土地或現有建設用地給土地使用者進行開發建設。四是政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，繼續開發建設原建設項目，並對原土地使用者進行補償。五是土地使用者與政府簽訂土地使用權歸還協議等文件，將土地使用權歸還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當根據土地使用權返還協議等文件的約定，供應相當於返還土地的土地。
《閑置土地處置辦法》出臺後，各地因地制宜加大了閑置土地清理力度，采取靈活多樣的方式進行處置，取得了明顯成效。例如，東莞市采取“利用優先、依法推進、分類處置、集約利用”的原則，紮實推進閑置土地處置工作。在摸清閑置土地面積、時間、用途的基礎上，按照“壹地壹策”的原則，根據閑置土地的不同類型，分別采取收取閑置土地費用、限期開發、置換地塊、退耕還田、協議收購或托管、無償強制收回等處置方式，取得了良好的經濟效益和社會效益。
(3)加大閑置土地處置力度。
國土資源部《關於加強閑置土地處置工作的通知》明確要求，加快閑置土地處置利用。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收；依法可以無償收回的，無償收回。因違規審批造成土地閑置的，2007年底前清理完畢。能復耕的要復耕，不能復耕的要納入政府土地儲備，優先開發利用。采取有效措施，組織力量，集中開展閑置土地專項清理處置工作，並於2008年6月底前完成。
《國務院關於促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)重申，土地閑置滿兩年，依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；土地閑置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對於閑置土地，尤其是閑置的房地產用地，要收取增值地價。
論閑置費的收費標準。根據《城市房地產法》第二十五條的規定，超過合同約定的開發日期1年未動工開發的，可以征收相當於土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費。如果是按照當時取得土地時繳納的土地出讓金的比例征收，與現行地價不壹致的，根據《國土資源部關於加強閑置土地處置工作的通知》(國土電發〔2007〕36號)的要求，土地閑置費原則上按照出讓或劃撥土地價款的20%征收。《國務院關於促進節約集約用地的通知》重申，土地閑置費按上限征收，對閑置土地特別是閑置房地產用地要征收。
根據《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發[2006]100號)，地價的具體範圍包括:以招標、拍賣、掛牌、協議方式出讓國有土地使用權確定的成交總價；依法轉讓劃撥國有土地使用權或者使用原劃撥土地進行經營性建設應當支付的土地價款；實現處置抵押的國有土地使用權劃撥應支付的土地價款；房改、經濟適用住房轉讓按照規定應當繳納的土地價款；改變土地用途、容積率等土地使用條件應支付的土地價款，以及與國有土地使用權出讓或變更相關的其他收入。
三、處置閑置土地需要註意的幾個問題
(壹)嚴格區分閑置土地和非閑置土地。
閑置土地和閑置土地是兩個不同的概念。“閑置土地”是壹個法律術語，法律法規有明確規定。“閑置土地”是指土地處於未開發狀態。閑置土地的認定前提是土地閑置，但閑置土地不壹定是閑置土地。比如閑置土地不構成閑置土地是因為土地出讓合同約定的政府基礎設施建設未完成，政府相關文件未及時下發。
筆者認為，在市場經濟條件下，企業可以在法律允許的範圍內合理“囤積”壹定數量的土地，以更好地適應市場變化，增強抗風險能力。
(二)明確閑置土地處置主體。
根據《閑置土地處置辦法》第三條的規定，市、縣人民政府國土資源主管部門認定閑置土地後，應當通知土地使用者，並擬定閑置土地處置方案。閑置土地上依法設立抵押權的，還應當通知抵押權人參與擬定處置方案。處置方案經原批準用地的人民政府批準後，由市、縣人民政府國土資源主管部門組織實施。也就是說，閑置土地處置方案由市縣國土資源部門負責實施。筆者認為，閑置土地的處置是壹項政治性、專業性很強的工作。在實施過程中，要加強與投資主管部門、城市規劃主管部門和銀行的合作，建立聯動機制，確保閑置土地的順利處置。
(三)依法收回閑置土地
根據《閑置土地處置辦法》的規定，超過規定期限兩年未動工開發的，將收回閑置土地，由市、縣人民政府土地行政主管部門報原批準用地的人民政府批準後予以公告，並出具《收回國有土地使用權決定書》， 終止土地有償使用合同或者撤銷建設用地批準書，註銷土地登記和土地證。 我認為，收回閑置土地的性質應該是壹種行政處罰。這是因為:壹是土地使用者有違法行為，即違反了《城市房地產管理法》等法律法規，未在法律規定的期限內動工開發建設；第二，對造成土地閑置的土地使用者要依法懲處。閑置土地的界定和處置是法律法規明確規定的，不是合同規定的。土地使用權出讓合同只是把法律條款寫進了合同。
作為行政處罰，收回閑置土地應當嚴格按照行政處罰法規定的程序實施。根據《行政處罰法》第四十二條的規定，行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可證或者較大數額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。收回閑置土地是對當事人財產權利影響較大的行政處罰。在作出處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利。
(四)建立長效機制，避免新增閑置土地。
壹是政府實行建設用地使用權“凈地”出讓，保證土地開發條件。出讓前要處理好土地產權、補償安置等經濟法律關系，完成供水、供電、通路、土地平整等必要的前期開發。二是加強部門合作，建立協調機制，確保土地開發如期進行。三是加強監管，提高土地保有成本，鼓勵土地使用者不囤積土地。第四，土地使用者要轉變觀念，樹立新的發展觀，按照國家政策合理利用和保護土地，既保護了國家和他人的利益，又在土地市場的良性有序循環中使自身權益受益。