清政府的憲政行動及其對中國法制現代化的意義！
實際上，清末預備立憲是晚清政府推行立憲的政治準備。清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環境看，19年末20世紀初，經過中日甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭，帝國主義進壹步加緊了對中國的侵略。然而，1900年的義和團運動粉碎了他們試圖瓜分中國的夢想，迫使他們采取“保存”政策，扶植清朝傀儡政權，並實施“以華治華”政策以維護其殖民利益。他們從自身利益出發，要求清政府披上“民主憲政”的外衣。就國內情況而言，在19世紀後期，中國的經濟結構和階級結構發生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，而封建經濟制度與資本主義生產關系發展之間的矛盾、封建專制政治制度與正在興起的民主主義思潮之間的矛盾變得十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展，而代表資產階級右翼和部分地主官僚的君主立憲派也表現活躍，試圖通過憲政來分享部分權力。清朝統治集團不願接受任何變革，在義和團運動的沈重打擊和資產階級革命的沖擊下，他們意識到如果不進行任何“革新”，就很難維持其岌岌可危的統治地位。
立憲活動的壹個直接原因是1905的日俄戰爭。日本用壹個小小的君主立憲制國家打敗了俄國這樣的專制國家，這極大地震撼了清廷。“日本和俄羅斯的結局也是憲政專制的結局”。【1】朝野普遍將此戰的勝負與國家政權掛鉤，認為日本贏在憲政，俄羅斯輸在專制。“非小國可以打敗大國，而真正的憲政可以打敗專制”【2】。於是，在幾個月的時間裏，關於憲政的討論就傳遍了全國。因為日本在明治十五年派遣人員到歐洲考察憲政。1905年，清廷派遣載澤、端方等五大臣出國留學。次年，五大臣先後回國，並撰文指出憲政有三大好處:“壹是皇位永久固定，二是外患變輕，三是可以避免內亂”，【3】建議“憲政”。不過，他們指出，“今天宣布立憲，但明示的目的是立憲準備，至於實施期限，原定期限可以延長。”日本明治14年宣布憲政，22年成立國會，已經行之有效，可以效仿。”【4】清朝統治者看中了“預備”壹詞。1906、1年9月清廷發布《預備立憲宣言》，“預備立憲”由此而來。
1906年，清政府設立政治調查廳，次年改建為憲法編纂廳，作為籌備立憲的辦公室。此後，開展了壹些籌備活動。1.成立咨詢委員會並籌備成立咨詢理事會。咨議局作為各省的議事機構，有權討論本省應改革和改革的事項，討論本省預算和決算、稅收、債券和特別章程的增加、刪除和修改，選舉咨議局成員，並申請咨議局或省長的咨詢。但是，從其人員組成、討論內容和程序來看，它是壹個完全由皇帝控制的皇家機構，沒有實際權力。2.制定和頒布憲法大綱和憲法主要教義的第19條。清政府在宣布預備立憲之初采取無限期拖延的策略，但為了籠絡立憲派，不得不在1908年宣布立憲派九年。3.頒布了《憲法大綱》作為未來的新領導人。大綱的精髓是:君主神聖不可侵犯；君主獨攬統治權；主體依法享有應有的權利和義務。清末國王制定的《憲法大綱》最突出的特點是皇帝專權，人民無權。其根本目的是維護封建專制主義。壹方面激起了民眾的憤怒，同時也讓立憲派失望。憲法的壹大信條第十九條是清政府在武昌起義的沈重打擊下，為渡過危機而臨時制定的壹部“憲法”。沒有真正的意義。
第二，反思清末預備立憲的積極意義
晚清預備立憲的保守性和欺騙性在專著、教科書和學術論文中屢見不鮮，在此不再贅述。筆者認為，這種政治活動除了具有保守性和欺騙性之外，還有非常重要的壹面，那就是它的積極意義。這次憲法改革的內容極其復雜，涉及到社會的方方面面。它在造成巨大混亂的同時，直接加速了清朝的滅亡，拉開了中國政治現代化的序幕，也給中國人民進行了深刻的民主政治啟蒙教育。
（1）準備立憲的直接後果:加速了清朝的滅亡。預備立憲的措施激化了中央與地方、滿漢、階級之間的矛盾，造成了社會的極大混亂，加速了它的滅亡。這主要表現在:
1，調速器離心機。在鎮壓太平天國運動的過程中，以曾國藩、李鴻章、左為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們掌握著地方政權、軍權和財權，幾乎不受中央政府的控制。此後，清朝呈現出了強枝弱幹的局面。可以說，隨著中央政府的威望和政治意誌力在壹系列內外戰爭中削弱，清朝後半期的統治得到了漢族諸侯的大力支持。當然，這種情況是中央政府所不能容忍的。自1901新政實施以來，清政府不斷采取措施削弱地方督撫的軍權和財權，並將其集中在滿清手中。1903年設立訓練部，企圖控制在各省訓練的新軍。實行立憲改革後，這種情況明顯加劇:1906年，設立陸軍部，統管帝國所有軍隊，該部的大臣和兩個輔政大臣均為滿族人，使軍隊全部由滿族人指揮；設立分支機構控制地方財政收入和支出，並宣布只有中央政府有權向國外借款並鑄造和發行貨幣。變法越是推進，漢族官僚手中的權力就在不斷流失，而中央政府的中央集權卻在不斷增加。1911年，在“責任內閣”的十三名成員中，有八名滿族人，五名皇室成員，只有四名漢人。載灃的兩個兄弟分別掌管陸軍和海軍。這樣，行政和軍事權力全部集中在王室手中。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿清政府的不滿是前所未有的。
2.立憲派的背棄。預備立憲主義在當時的政治舞臺上形成了壹股決定性的力量——立憲主義。他們以顧問委員會和咨詢理事會為職位，對地方和中央政府事務和公眾輿論產生非常重大的影響。立憲派形成後，他們對國家局勢的衰落深感憂慮，他們渴望在中國實行憲政以抵制日益嚴重的革命並在憲政中擁有自己的壹席之地。與此同時，他們對滿清貴族壟斷政治權力核心的局面越來越不滿，不斷在咨議局、咨議局會議上與清政府發生激烈沖突。1910年，他們發起了中國歷史上三次大規模的議會請願運動。當他們的要求被拒絕，“皇家內閣”成立後，他們感到清政府已經無望，許多人轉向革命，成為清政府和掘墓人的對立面。立憲派的離心傾向和他們對清政府的最終絕望帶來了嚴重的後果。武昌起義後的七周內，以咨議局為中心，15個省相繼宣布獨立。這是立憲派拋棄清政府的壹個重要因素。
3.農村暴亂。清政府進行憲政改革需要大量資金，這些費用以各種名義強加於人民。此外，許多官員在推行改革的過程中趁機中飽私囊，掠奪人民的財富，人民的負擔不斷增加，許多處於絕望境地的人奮起反抗。當時上海東方雜誌做了壹個調查，1909年有113次起義，1910年有285次起義。【5】清政府禁止鴉片種植、人口普查和革除農村陋習的運動也引起了很大的騷亂。例如，在1909年至1911年期間，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西發生了持續數月的與禁止鴉片種植有關的騷亂；同壹時期，中國中部幾個省發生了反對糧價上漲和土地稅增加的騷亂；1906之後的所有省份都是這種情況，例如人口普查、新學校的資金和改革運動引起的動蕩。肇事者破壞公共建築，虐待、監禁甚至處決地方官員。【6】人民力量的不斷進攻，動搖了農村舊有的生產關系，瓦解了清政府在農村的政權基礎。
（2）在“預備立憲”的過程中，清政府相應地對舊的政治制度進行了改革，縮小了皇帝與國會之間的權力比例，對君主專制制度進行了調整和改革，直接沖擊了兩千多年的專制政權，拉開了封建中國政治現代化的序幕。
清政府宣布實行“預備立憲”後，逐步采取壹系列措施推進憲政改革。1908年8月，清政府頒布《欽定憲法大綱》。《綱要》共14條“君主擁有巨大的權力”和9條“臣民的權利和義務”。這部法律是根據日本明治憲法制定的，該憲法規定君主擁有廣泛的權力，這也是這部法律受到世人批評的原因。但是，我們也應該看到，《綱要》的公布本身就是對中國延續了兩千多年的君主專制制度的否定。因為從此以後，皇帝的權力必須受到憲法和法律的約束，而且它不再是“至高無上”的。法律明確規定眾議院制定法律，天皇不得通過命令改變法律。它確實縮小了皇帝和國會之間的權力比例，這在當時無疑是進步的。法律還規定，廣大主體享有言論、作品、出版、集會、結社、財產、居住和人身自由；除非根據法律，否則不得逮捕、監禁或懲罰依法提起訴訟和擔任官員或議員的權利。這表明清政府在近代化的價值取向上取得了進步，與此同時，中國的政治近代化也邁出了艱難的第壹步。
從1909到10，各省（除新疆外）協商局相繼成立。咨議局是省立法機關的前身，由地方士紳選舉產生，可以對省的預算和決算、稅收和債券、地方法規、咨議局成員的選舉和其他改革問題作出決議。如果總督不反對這項決議，他應負責執行這項決議；如果州長不同意，就應該重審；當雙方始終無法達成協議時，應尋求高級顧問委員會的決定。總督有權召集、暫停或解散協商會議。因此，協商會議不是立法機構，而是紳士發表意見的機構。然而，“協商會議的出現可能會完全限制省長任意使用權力。”【7】由於紳士在地方上具有重要的影響力，他們是地方社會和經濟中統治者的支柱。即使在過去，諸侯也不敢輕易得罪他們。咨詢委員會的成立無疑增加了總督的壓力。紳士們不斷利用咨詢委員會的各種會議和活動來反映民意和維護公共利益，這日益影響著地方政局的發展。同時，紳士們的實踐不斷提高了他們的民主自治和參政水平，這為立憲派在辛亥革命後迅速接管地方政權奠定了基礎。
為了適應憲政的需要，清政府對行政和司法機關進行了壹系列改革。首先，許多臃腫的國家機構已經精簡。太常寺、光祿寺、夾縫寺全部並入禮部，原兵部、練兵部、太仆寺並入陸軍部，戶部、財務部改組為分支機構，刑部改組為法部。為了明確職責，各部將原來的雙頭領導制改為單頭領導制。除各部委外，還分別設立了大理學院、審計學院和高級顧問學院。作為最高司法機關，大理學院獨立於行政機關，並相應地在全省各級設立了審判庭。審計局是負責審計各部賬目的部門。高級顧問委員會是國民議會的前身，國民議會制定法律，為今後上院和下院的實施奠定基礎。這些措施顯然有利於建立壹個高效、廉潔、旗幟鮮明的現代政府。到了5月，1911，舊內閣、軍部、政治部全部被廢除，成立了“責任內閣”。內閣由壹名總理和兩名副部長以及來自民政部、教育部、兵部、海軍部、法務部、農工商部、郵政通信部、行政部和外交部的部長組成。這是中國歷史上第壹次憲政。雖然受到五大皇室的批評，但這是中國第壹次以責任內閣制取代君主專制的大膽嘗試，是壹次全新的探索。
還有必要指出的是，這次憲政改革並沒有因為失敗而失去意義，因為革命不能取代憲政。所謂憲政，即立憲政府，是指由社會大多數人制定或承認的憲法性法律（通常是成文憲法），公共權力的組織、相互關系、責任和權力、活動規則以及旨在保護公民權利的政治和法律制度。【8】憲政的本質特征是憲法和法律限制政府的權力並保護公民的基本權利。因此，中國應該實行憲政，不僅是為了皇帝，也是為了皇帝。憲政是對權力的限制。無論誰執政，以什麽名義執政，他手中的權力都必須受到憲法和法律的制約。在革命推翻君主專制之前，改變君主專制、實行君主立憲的進步是不可否認的。人們沒有理由放棄努力，等待民主的到來。
（3）預備立憲傳播了憲政知識，啟蒙了民主政治思想，培養了壹大批具有初步民主自治能力的知識分子，為中國近代憲政運動的發展奠定了群眾基礎。
清政府宣布準備立憲後，海內外立憲派歡呼雀躍，熱情支持。他們壹個接壹個地組織政黨團體，為立憲運動做準備。當時有海外的帝國立憲會議和政治通訊社，國內的預備立憲會議和立憲研討會。他們通過出版憲法刊物、書籍，舉辦法律和政治講習班，調查和編輯法律，大力宣傳憲法知識，培養司法和地方自治人才，並為憲政建言獻策。清政府設立咨議局、咨議局和實行地方自治，極大地激發了整個知識階層的參政熱情，他們都投身於議員選舉作為參政的階梯。以江蘇省咨詢局為例。第壹屆年會共收到184件議案，其中委員提出議案95件，占比過半，人民群眾提出議案71件。【9】表明議員參政的積極性和主動性很高，也表明各界人士也將協商會議視為反映其意見進而采納其意見的民意機關。正是通過協商會議的議事實踐，立憲議員們不斷提高了民主意識和管理水平，為他們在辛亥革命後迅速步入政壇奠定了基礎。1910年，立憲派掀起了三次大規模的議會請願運動，推動清政府迅速建立國民議會。參與人數首次達到20萬人，第二次達到30萬人。【10】這是壹場沖擊君主專制的群眾性愛國資產階級民主憲政運動。它沈重地打擊了清朝專制政權的權威，對人民進行了普遍的民主教育，並向知識分子群體廣泛傳播了憲法知識。從某種意義上說，清末預備立憲為中國立憲運動的發展奠定了群眾基礎。